在新制度经济学语境中，教育制度可以看作是约束教育活动行为主体选择集边界和要素的规则网络或规则系统。教育制度作为一种制度结构，由一系列制度安排——正式规则和非正式规则——构成。象其它制度一样，教育制度也具有促进并实现合作、降低交易费用、将外在性内部化、提供激励机制和为经济提供服务五种功能。
但是，在现代市场经济条件下，教育制度的主要功能，在于“为经济提供服务”，即生产人力资本，满足现代经济实现增长和发展日益增加的对人力资本的需求。
一、 义务教育制度的功能
国家建立义务教育制度，强制性地对一定年龄组的人群实施免费教育，旨在生产初级通用性人力资本。 国家是“在暴力方面具有比较优势的组织”。(参见道格拉斯·C·诺思著，陈郁、罗华平等译：《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店，上海人民出版社，1994年新1版，第21页。) 国家由追求福利或效用最大化的统治者或统治者集团所控制。因此，所谓国家的行为，实际上，就是国家统治者或统治者集团的行为。由“理性”统治者所统治的国家的行为是“理性”行为。一般地，国家行为的目标函数有两个：一是界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则，即在要素和产品市场上界定所有权结构，以使统治者的租金最大化；二是在租金最大化的前提下，以竞争和合作的基本规则为约束条件，降低交易费用，使社会产出最大化，从而获得更多的国家税收。简而言之，掌握控制权而取得租金和扩张产出而增加税收，是国家行为的基本目标。
供给义务教育制度，投资初级通用性人力资本的生产，同样地，属于国家为最大化租金和税收而做出的努力。而且，这种努力对于国家目标的实现来说，更具有基础性、长期性和必要性。笔者认为，国家只有在稳定地或比较稳定地获得控制权租金、保持一定水平的税收收益的前提下，才会有激励将传承并发扬光大民族文化传统作为目标。这样，义务教育制度的功能，就可以归结为以下三点：
第一，生产国家获得控制权收益所需的人力资本。首先，国民具备一定的文化知识和初步的读写能力，是领会并惯彻执行国家的方针、政策和发展战略，传播统治者或统治者集团的价值观，进而实现国家意志的必要条件。其次，每个国民或不同利益集团所拥有的意识形态人力资本，顺应国家意志的程度越高，“交集”的空间越大、“元素”越多（即“共性”越强），国家掌握控制权获得收益的成本就越低。无论个人还是集团的意识形态，都具有积累性、稳定性和长期性，因此，任何国家，不论性质如何，都必然注重意识形态人力资本投资。而且，从儿童学龄期、甚至学前期开始，在个人的意识形态人力资本的形成和积累过程中，国家通常会长期予以重点投资或补贴。第三，国家的统治者或统治者集团，总会遭遇到能够提供同样服务的、来自国内或国外的竞争对手的挑战。因此，为了延长统治期或最大化控制权收益，正在掌握国家控制权的个人或组织，必须不断创新，供给更优的服务，实施有利于国民生活水平提高、文化素质增强的行动纲领。在这一过程中，投资人力资本，既是增加国民福利的需要，又是完成创新计划、战胜竞争对手的根本保证。
第二，供给国家最大化税收收益所需的人力资本。国家税收收益的最大化取决于产出的最大化，而产出的最大化意味着物质资料生产活动强度的提高与层次的上升。物质资料的生产，是在一定的产权关系下，人力资本与物力资本相结合作用于自然环境并从中获得生活物品与生产要素的过程。在这一过程中，随着生产的发展，不仅相结合的资本作用于自然环境的方式（生产方式）要发生变化，而且两种资本的构成比例也需要做出调整。生产发展的实践和理论研究均已经证明，生产中对人力资本的需求量呈不断上升趋势。由此可见，国家要实现税收收益最大化目标，必须注重投资人力资本。强制性地实施义务教育制度，生产初级通用性人力资本，虽然只能够满足初级生产方式对人力资本的需要，但是可以奠定追加人力资本投资的基础，并使得人力资本所有者获得自我开发、深化和积累的能力，因而国家的这种行为具有必然性。
第三，满足民族文化传承与发展的需要。文化是社会意识形态，是社会经济、政治的反映。文化具有民族性、社会性和历史性。不同民族、不同社会具有不同文化，同一民族、同一社会的文化随经济、政治的发展而发展，在不同历史阶段具有不同的表现形态。在每一种文化中都存在一个由信念构建的框架保持这种文化的质的规定性。这些信念根深蒂固地潜藏在生活并成长于其中的人们的心灵深处，对人们的思维模式和价值观的形成与演变，以及人们的行为方式，施加着极其深刻的、决定性的影响。笔者认为，一个民族或社会的文化传统并不能够“与生俱来”、天然而无成本地植根于生活在其中的人们的意识之中。文化传统的习得，至少要经历一个实践中的潜移默化，或者在专门机构（如学校）中的学习领悟过程。只有拥有一定存量人力资本的个人，才有能力更好地学习、领会、继承本民族文化传统。另一方面，在一个民族或社会的文化传统的演进或发展过程中，经济和政治现实是物质基础，但是专事文化研究和精神产品生产的、拥有高层次大存量人力资本的个人，发挥着巨大的推动作用。由此可见，义务教育制度的建立，正可以在基本层次上发挥继承与发展民族文化传统的功能，并且为民族文化传统在更高层次上的继承与发展奠定基础。
二、 非义务教育制度的功能
物质资料生产活动，是人类社会基本的和主要的活动，是人类其它一切活动的基础。物资资料生产活动，是物力资本和人力资本两种生产要素有机结合、协调统一、价值转化、物质同化的过程。随着人类对物质资料的品种、质量、层次需求的不断提高和自然资源稀缺程度的加剧，生产中人力资本的投入比例不断增加。这种趋势不仅表现在最终产品的生产过程之中，而且反映在生产要素的生产过程之中。同样，人类社会对于精神产品的需求也在不断增长。精神产品的生产，同样需要物力资本和人力资本两种要素的投入。其中，人力资本的投入起决定性作用。 物质资料和精神产品两种生产，对于人力资本量的需求呈不断增长之势，与此同时，对于人力资本质的要求也在不断提高。人们对产品的种类、完善程度和品位不断扩大和上升的需求，与资源日趋稀缺的矛盾运动，使生产过程日益复杂、困难，对生产知识和技能的要求向高层次、高精度方向发展。
市场需求大大推动了人力资本生产制度的建立和发展速度。国家在保证或重视初级通用性人力资本生产制度——义务教育制度——发展的同时，大规模、高强度投资中、高级通用性人力资本、专用性人力资本生产，并且建立“边干边学”制度，促进专有性人力资本的形成与积累。在实行自由市场经济或“混合经济”制度的国家，由于市场需求引致的货币或非货币收益（后者的作用可能更强）的激励，或者是出于对政府建立的“捐学减税”制度的理性认识，纷纷开办高等教育或职业技术教育，或者向公立非义务教育机构捐资助学。在公有制经济占主体地位，并主要实行公立教育制度的国家（如中国），也随着技术进步、经济发展、国际竞争对人力资本需求的变化，改变人力资本生产的发展战略，加强对人力资本生产制度——主要是非义务教育制度——的建设，大幅度提高教育投入。 全日制学校教育制度中的非义务教育制度安排，是生产中、高层次通用性和专用性人力资本主要的和最重要的制度，是物质资料和精神产品生产中对人力资本需求的主要供给者。以中、高等教育和职业技术教育为主要形式的非义务教育制度的完善程度和发展水平高低，促进或制约国家国民经济和社会发展战略的实施，是一个民族走向不败之地、列于先进民族之林的主要保证。 此外，非义务教育制度中的高等教育制度，还具有生产新知识、创新知识体系、开发新技术的功能。承担国家和省、部级科学研究项目是高等学校的主要任务之一。许多重要科学发现、重大科研成果均出自高等教育领域。将科学知识运用于解决实际问题，才能开发实用技术，而技术只有与生产结合，才能转化为现实的生产力。高等教育制度在这一过程中发挥着重要作用。
三、 成人业余教育与培训制度的功能
全日制学校教育制度是formal（形式化的）制度，即是按照一定的、统一的form（形式，规则）运行的制度。虽然这种制度安排对于满足知识与技能传授的连续性、层次性特征具有存在的合理性，但往往会因其极强的运动惯性和制度刚性而缺乏灵活性。不仅难以根据市场需求变化，及时更新、补存施教内容或设置新专业，而且对于受教者的资格也有诸多的严格限制。在这种制度下，通常会出现对市场所需求的人力资本的供给不足和人力资本投资机会的短缺。于是，直接面向市场的informal制度 ——成人业余教育与培训制度——应运而生。
基于中国的现实作理论演绎，可以发现，随着经济制度向市场化方向的变迁，国民经济迅速增长，传统产业或得到强化或失去优势，高新技术产业快速崛起，第三产业普遍发展，市场中需求的人力资本在数量、结构和层次上均发生了深刻变化。但是，人力资本生产制度仍然以形成于传统计划经济时代的僵化模式运行。所传授的知识和技能陈旧、过时，与市场需求严重脱节；投资人力资本的机会稀缺、竞争激烈。在这种情况下，为投资者提供服务的业余教育与培训市场迅速形成、蓬勃发展。
在市场中形成的各类成人业余教育与培训制度，具有如下三种重要功能：
第一，填补全日制学校非义务教育制度的供给缺口。如上所述，全日制学校非义务教育制度具有运动惯性和制度刚性的性质，通常难以适应市场需求变化而做出调整。同时，鉴于人力资本生产连续型、层次性和周期性的特点，供给量难以在短时间实现增长。扩大生产规模或新建生产机构，又受到人力资本生产方式不同于物力资本或最终产品生产方式的制约。因为人力资本的生产，除了需要投入大量物力资本，还需要考虑规模经济，更重要的是需要高层次的复合结构人力资本投入。符合要求的生产人力资本的人力资本，存量有限，流量增长缓慢。由此，造成人力资本供给不足和投资机会的稀缺。成人业余教育与培训制度，完全应市场需求而建立，需求信息充分，形式多样，种类繁多，时间业余，无入学资格限制，由学习者承担全部学习费用，激励强度高，能够满足人力资本投资者的需求，为市场供给急需的人力资本。此外，业余教育与培训制度，通常采取租用场地、聘用全日制学校教育机构中的教学人员业余任教的模式运作，基本没有固定成本投入，能够根据市场需求变化而及时变更办学规模、课程设置、教学方式、授课时间地点，进入或退出市场灵活，几乎不产生沉没成本（sunk cost）。
第二，满足知识废旧造成的投资新知识、新技能学习的需求。即使在全日制学校教育制度能够基本满足适龄人口人力资本投资需求的情况下，也会由于知识、技能的不断创新，使接受了全日制学校教育的人员的知识和技能出现陈旧、过时的情况。业余教育与培训制度，正好可以满足在职人员追加新知识、新技能人力资本投资的需求。 第三，满足下岗、转岗人员投资专用性人力资本的需求。由于产业结构变化、资产重组或产权结构调整，造成大量人员下岗或转岗。下岗人员实现重新就业，或转岗人员获得新岗位要求的知识、技能，必须进行新人力资本的投资。这种投资需求，一般具有见效快、成本低、专向性强的特点。
现代教育制度，应生产发展的需求而创立，随物质资料生产规模的扩大、生产力水平的提高和产业结构的变化而扩张、提升和创新。因而，这一制度的主要功能，在于为经济活动提供服务，供给人力资本生产要素。制度建设投资者和人力资本生产者、投资者的行为，是预期收益大于预期成本的“理性人”行为。经济制度的变迁、产权结构的变化、经济发展水平的提高，必然引致教育制度的变迁。经济市场化，必然导致教育的市场化。
王建民 |
